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Bauplanungsrechtliche Steuerung des Einzelhandels

Dem Leitbild funktionsfähiger und lebendiger Innenstädte folgend, kommt der Steuerung insbesondere des großflächigen Einzelhandels ein hoher Stellenwert zu. Dem gegenüber stehen Tendenzen des Trading down ehemals blühender Einkaufsstraßen, Suburbanisierung der Einzelhandelsflächen, Flächenverbrauch und Zersiedelung an den Ortsrändern, ganz abgesehen von den flächendeckenden negativen Auswirkungen des Internethandels auf die Strukturen. Als Frequenzbringer ist der Einzelhandel (EZH) von entscheidender Bedeutung für die Funktionsfähigkeit von Innenstädten und Stadtteilzentren. Diese bündeln, zumindest in der traditionellen europäischen Stadt, das Angebot an öffentlichen und privaten Versorgungs- und Dienstleistungseinrichtungen, von Bildung, Kultur und Gesundheit, basierend auf einer guten Erreichbarkeit über das öffentliche Personennahverkehrsnetz. Unter den Aspekten des demographischen Wandels und des Umweltschutzes nimmt der Anspruch an eine sinnvolle Siedlungsentwicklung künftig eher noch zu.

Die Rahmensetzung zur Steuerung des Einzelhandels erfolgt dabei auf raumordnerischer Ebene in Gestalt von Zielen und Grundsätzen der Landesplanung, wohingegen die konkrete Verortung in die Zuständigkeit der kommunalen Bauleitplanung (Flächennutzungs- und Bebauungsplanung) fällt. Somit liegt die Hauptaufgabe bei Städten und Gemeinden, die auf Grundlage eines Einzelhandelskonzeptes eine funktionsgerechte Zuordnung nach Sortiment und Größe zu Zentrumslagen und Baugebietstypen vorzunehmen haben. Das frühere „Zuwenig“ an Steuerung (Stichwort 68er- Baunutzungsverordnung) ist dabei insbesondere im letzten Jahrzehnt in eine (Über-)Regulierungsspirale gekippt. Getrieben von immer größer werdenden Flächenansprüchen des Einzelhandels auf der „grünen Wiese“ und in Gewerbegebieten sind im Wechselspiel von Legislative und Jurisdiktion immer umfangreichere Anforderungen an die Ansiedlung des großflächigen Einzelhandels entstanden, die sowohl die Branche selbst als auch Verwaltungen und Räte der Kommunen, Planer, Flächeneigentümer, Bürger und Behörden vor große Fragen und Aufgaben stellen.

Der raumordnerische Überbau

Das Raumordnungsgesetz des Bundes (ROG) legt fest, dass in Raumordnungsplänen für abgegrenzte Räume und festgelegte Zeithorizonte Festlegungen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes erfolgen müssen. Dies erfolgt in Gestalt von zu beachtenden (bindenden) Zielen und zu berücksichtigenden Grundsätzen. Landesweiter Raumordnungsplan für NRW ist z.B. der seit 08.02.2017 geltende neue Landesentwicklungsplan (LEP NRW). Dieser beinhaltet in seinem Kapitel 6.5 „Großflächiger Einzelhandel“ sieben Ziele, drei Grundsätze und eine Auflistung zentren-relevanter Sortimentsgruppen.

Als Flächenkategorien benannt sind dort zum einen die sog. „Allgemeinen Siedlungsbereiche - ASB“, dargestellt in den Regionalplänen der Regierungsbezirke, und zum anderen die „Zentralen Versorgungsbereiche - ZVB“, die sich aus der Siedlungsstruktur der jeweiligen Belegenheitskommune ergeben. Bei den Sortimenten wird unterschieden in zentrenrelevante und nicht zentrenrelevante, sowie in Kern- und Randsortimente; gewisse Sonderregeln gibt es für Betriebe mit nahversorgungsrelevantem Kernsortiment.

Die Gemeinden sollen dem Entstehen sowie der Verfestigung und Erweiterung von Einzelhandelsagglomerationen außerhalb der Zentren entgegen wirken. Vorhandene großflächige Standorte außerhalb von zentralen Versorgungsbereichen sollen als Ziel der Landesplanung auf den genehmigten Bestand begrenzt werden, mit allenfalls geringer Erweiterungsmöglichkeit.

Zentrale Versorgungsbereiche

Zentrale Versorgungsbereiche sind räumlich abgrenzbare Teilflächen einer Stadt / Gemeinde, meist in deren Kernen gelegen, denen aufgrund des vorhandenen Einzelhandels, Verwaltungs-, Dienstleistungs- und Gesundheitseinrichtungen, Kultur und Gastronomie eine Versorgungsfunktion über den unmittelbaren Nahbereich hinaus zukommen. Die räumliche Abgrenzung erfolgt auf Basis einer örtlichen Bestandaufnahme und kann als Darstellung (oder Hinweis) in den Flächennutzungsplan (FNP) aufgenommen werden. Diese kernstädtischen Versorgungsbereiche dienen insbesondere der Unterbringung der zentrenrelevanten Sortimente; dazu zählt auch die Nahversorgung mit Lebensmitteln und Getränken.

Die Versorgungsbereiche können nach ihrer Funktion der zentralörtlichen Gliederung angepasst werden, z.B. Hauptzentren, Nebenzentren, Nahversorgungszentren. Der zentralörtlichen Integrität und Abstufung unter den Kommunen wird Rechnung getragen durch das Verbot der Beeinträchtigung von zentralen Versorgungsbereichen in anderen Kommunen. Hilfsmittel dazu ist die Umsatz-Kaufkraft-Relation, die besagt, dass der Umsatz einer geplanten Einzelhandelsnutzung die Kaufkraft der zugeordneten Bevölkerung für das jeweilige Sortiment nicht überschreiten soll.

Bei der bauleitplanerischen Steuerung kann die Konzentration auf Zentrale Versorgungsbereiche zugleich mit einer Beschränkung des Einzelhandels für den Rest des Gemeindegebietes verbunden werden, z.B. mit Ausschlüssen in den Gewerbegebieten, wo es aufgrund der höheren Flächenverfügbarkeit häufig zu zentrenschädlichen Einzelhandelsagglomerationen gekommen ist. Dabei geht es um den städtebaulichen Belang des Schutzes der Innenstädte, nicht aber um eine wirtschaftliche Steuerung, Ausgrenzung oder Schutz von Wettbewerbsteilnehmern vor Konkurrenz. Wichtig ist die interkommunale Abstimmung: Die Gemeinden dürfen nicht so planen, dass zentrale Versorgungsbereiche in Nachbarkommunen relevanten Schaden nehmen.

Sortiments- und Verkaufsflächenbegrenzungen in Bauleitplänen

Der Flächennutzungsplan stellt die beabsichtigte Art der Bodennutzung gemeindeweit in den Grundzügen dar, die bauliche Nutzung im Allgemeinen als Bauflächentypen, ohne nähere Spezifikation. Anders bei großflächigem Einzelhandel: Hier wird zur Vermeidung negativer Auswirkungen meist schon eine höhere Regelungsdichte angelegt, in Gestalt von genau definierten Sonder-Baugebieten mit Zweckbestimmung, zulässigen Sortimenten und Verkaufsflächenobergrenzen. Die bauleitplanerische Feinsteuerung erfolgt dann auf der Ebene der verbindlichen Bauleitplanung durch daraus entwickelte Bebauungspläne.

Zur Steuerung des Einzelhandels ist dabei nicht immer ein vollständiger, „qualifizierter“ Bebauungsplan erforderlich, sondern es reicht oftmals ein sog. „einfacher“ Bebauungsplan zur Erhaltung oder Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche nach dem Instrument des § 9 Abs. 2a Baugesetzbuch (BauGB). Darin kann für im Zusammenhang bebaute Ortsteile (nach § 34 BauGB) festgesetzt werden, dass nur bestimmte Arten von baulichen Nutzungen zulässig sind; die Festsetzungen können auch für Teile des räumlichen Geltungsbereiches unterschiedlich getroffen werden.

Anlagentypisierungen nach Sortimenten und Verkaufsflächengrößenklassen werden dabei als ein Element der Art der baulichen Nutzung gesehen. In den klassischen Baugebietstypen der Baunutzungsverordnung (Wohn- / Misch- / Gewerbegebiete) ist neben der Unterscheidung nach großflächig bzw. nicht großflächig eine weitere Differenzierung in der Verkaufsflächengröße nur zulässig, wenn auf marktgängige Anlagentypen Bezug genommen wird. Ansonsten können solche Festsetzungen nur in Sondergebieten oder in einem Vorhabenbezogenen Bebauungsplan (§ 12 BauGB) getroffen werden. Eine Kontingentierung von Verkaufsflächen (VKF) über ein größeres Gebiet ist unzulässig, weil sie zu einem Windhundrennen unter den konkurrierenden Grundstückseigentümern führen würde. Stattdessen sind zulässige Sortimente und Verkaufsflächen  grundstücksbezogen festzusetzen.

Die Definition der Großflächigkeit erfolgt in § 11 Abs. 3 Baunutzungsverordnung (BauNVO). Regelvermutungsgrenze sind 1.200 m² Geschossfläche, welche auf darin enthaltene 800 m² an Verkaufsfläche zurückgerechnet werden (jedenfalls in der Regel). Einkaufszentren und großflächige Einzelhandelsbetriebe, die sich auf die Ziele der Raumordnung oder die städtebauliche Entwicklung nicht nur unwesentlich auswirken können, sind außer in Kerngebieten (MK) nur in für sie festgesetzten Sondergebieten (S0) zulässig. Die Regelannahmevermutung negativer Auswirkungen kann auch widerlegt werden, anhand der Kriterien Gliederung und Größe der Gemeinde und ihrer Ortsteile, Sicherung der verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung und genaues Warenangebot des Betriebes. Atypische Fallgestaltungen kommen insbesondere in Frage für Lebensmittelmärkte mit einem Non-Food-Randsortiment unterhalb 10 % der VKF und verbrauchernaher Ansiedlung.

Anspruchsvoll wird die planungsrechtliche Feinsteuerung, neben einer Vielzahl einschlägiger Gerichtsurteile, durch die Prämissen einer genauen örtlichen Bestandsaufnahme (auch der örtlich schützenswerten Sortimente), der Bestimmtheit / Eindeutigkeit der Festsetzungen, der begründeten städtebaulichen Erforderlichkeit und der sachgerechten Abwägung aller relevanten Belange, ggf. auch des (erweiterten) Bestandschutzes.

Weitere, bauordnungsrechtlich relevante Bestimmungen

Zu beachten sind weiterhin die Bestimmungen des Einzelhandelserlasses NRW „Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben; Bauleitplanung und Genehmigung von Vorhaben“. Zweck der Erlasses sind Erhalt und Schaffung funktionsfähiger lokaler und regionaler Versorgungsstrukturen, die Sicherung einer ausreichenden und ausgewogenen Versorgung mit Gütern aller Bedarfsstufen. Die enthaltenen Hinweise und Weisungen dienen der landeseinheitlichen Planung  und bauordnungsrechtlichen Beurteilung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben durch die Regionalplanung, die Kommunen als Träger der Bauleitplanung und die Bauaufsichtsbehörden. Bauanträge für großflächige Einzelhandelsvorhaben außerhalb oder ohne abgestimmte zentrale Versorgungsbereiche oder mit Überschreitung der Umsatz-Kaufkraft-Relation hat die Bauaufsichtsbehörde der zuständigen Bezirksregierung zur Prüfung vorzulegen, ob sich das Vorhaben auf die Ziele der Raumordnung oder die städtebauliche Entwicklung (negativ) auswirkt.

Relevant sind teilweise auch Bestimmungen der Landesbauordnung, auf ihrem jeweils aktuellen Stand. Durch die Neufassung der Bauordnung für das Land NRW vom 15.12.2016, verkündet am 28.12.2016 –Wirkung mit Übergangsfristen-, tritt z.B. folgende für das Genehmigungsverfahren beachtliche Neuregelung in Kraft:

Die Definition der Großflächigkeit eines Einzelhandelsbetriebes ab 800 m² Verkaufsfläche floss in die Novellierung ein. Bisher wurde in der noch gültigen BauO NRW in § 68 Abs. 1 festgelegt, dass Verkaufsstätten mit mehr als 700 m² Verkaufsfläche als großer Sonderbau zu bewerten sind. „Großer Sonderbau“ bedeutet, dass es sich um bauliche Anlagen und Räume besonderer Art oder spezieller Nutzung handelt und somit das „Vereinfachte Genehmigungsverfahren“ nicht anwendbar ist. In Konsequenz werden höhere Ansprüche insbesondere an den Brandschutz oder auch den Arbeitsschutz gestellt.

In der novellierten BauO, die ab 2018 verbindlich angewendet werden muss, wurde im § 53 unter Punkt 4. die Zuordnung einer Verkaufsstätte zum großen Sonderbau geändert: nunmehr sind dies Verkaufsstätten, deren Verkaufsräume und Ladenstraßen eine Grundfläche von mehr als 800 m² haben. Somit sind die erhöhten Anforderungen erst ab einer Verkaufsraum-Grundfläche von 800 m² anzuwenden. Indirekt hat sich per Definition die Fläche sogar um mehr als 100 m² vergrößert, da dem Besucherverkehr zugängliche Teilflächen wie Windfang oder Pfand-Raum zwar zur Verkaufsfläche aber nicht zum Verkaufsraum zählen.

Unabhängig vom Sonderbau-Genehmigungsverfahren muss ab 2.000 m² Verkaufsraum-Fläche die Sonderbauverordnung (SBauVO) Teil 3 – Verkaufsstätten angewendet werden, was noch höhere Anforderungen involviert.

Fazit

Die Realisierung jeglichen größeren EZH-Vorhabens (und bisweilen auch kleinerer) ist eine komplexe Aufgabe und damit für Vorhabenträger und kleinere Kommunen ohne fachmännische Unterstützung des Planungsprozesses kaum mehr zu leisten. Als besondere Aufgabe stellt sich oftmals die Lösung von Zielkonflikten zwischen öffentlichen Belangen und den Interessen eines Vorhabenträgers. Durch eine vorausschauende und die Anforderungen integrierende Planung ist ein Mehrwert an Effizienz für die Beteiligten zu schaffen. Hier steht die PE Becker GmbH als kompetenter Partner mit langjähriger Erfahrung zur Verfügung.

 

-Dipl.-Geogr. Rochus Mey